吸取以往產(chǎn)業(yè)政策因脫離市場實際而屢屢落空的教訓(xùn)，工業(yè)和信息化部近日發(fā)布的《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》弱化了行政控制色彩，強化了政策引導(dǎo)概念，意圖實現(xiàn)“十一五”期間鋼鐵行業(yè)的未盡之業(yè)。
這是繼2005年頒布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、2009年頒布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》以來，中國政府第三次出臺鋼鐵行業(yè)綱領(lǐng)性文件。
接受《財經(jīng)》記者采訪的多位業(yè)內(nèi)人士對此前的行業(yè)政策都頗有微辭，認為其未脫計劃經(jīng)濟色彩，與市場真實情況相背離。
談到鋼鐵“十二五”規(guī)劃，多數(shù)受訪者認為，盡管弱化行政色彩昭示著行業(yè)主管部門的調(diào)控思路悄然生變，但鋼鐵行業(yè)粗放發(fā)展、結(jié)構(gòu)性過剩的痼疾，卻很難因此得到解決。
從控制到引導(dǎo)
過去十年，中國鋼鐵經(jīng)歷了令世界羨妒的規(guī)模擴張。
1981年中國粗鋼產(chǎn)量僅有3560萬噸，2000年達到1.3億噸，年均增速為7%。而2009年中國粗鋼產(chǎn)量已較2000年增加4.4億噸，年均增速27.2%。從投資方面來看，1981年以來，中國鋼鐵總投資完成25661億元。其中，2001年以來完成20830億元，占81.2%。鋼鐵產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資平均增速達到30.6%。這也使得中國鋼鐵產(chǎn)能迅速提升至7億噸以上，年均增速19%。
但是，過度追求規(guī)模經(jīng)濟的粗放發(fā)展模式也使行業(yè)遭遇資源、環(huán)境瓶頸，加之經(jīng)濟增長減速引發(fā)鋼鐵消費降溫，鋼鐵行業(yè)在十年華章之后跌入微利時代。
另一方面，中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)劃一直延續(xù)著計劃經(jīng)濟時代方式，致使針對行業(yè)規(guī)模的規(guī)劃目標與實際總量產(chǎn)生嚴重偏差。“十五”期間，中國規(guī)劃粗鋼產(chǎn)量為1.4億噸，而2005年實際產(chǎn)量達到3.5億噸。
產(chǎn)量的快速增長與產(chǎn)能的不斷增加，被認為是過剩的信號。行業(yè)主管部門指出，正是鋼鐵產(chǎn)能過剩的矛盾，導(dǎo)致中國鋼材市場價格大幅波動。
2003年12月，為遏制投資過熱，國家要求制止鋼鐵、電解鋁、水泥行業(yè)盲目投資，快速擴張的民營企業(yè)被推向風(fēng)尖浪口。2004年鐵本事發(fā)，常州“鋼鐵大王”戴國芳鋃鐺入獄。2005年7月出臺的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，第一條即提出“鋼鐵生產(chǎn)能力保持合理規(guī)模”。但國內(nèi)鋼鐵擴張并未因此減速。“十一五”時期，我國粗鋼產(chǎn)量由3.5億噸增加到6.3億噸，年均增長12.2%。金融危機爆發(fā)后，中國于2009年初出臺了《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，力圖將“總量恢復(fù)到合理水平”。
這份規(guī)劃明確將當年粗鋼產(chǎn)量定為4.6億噸，同比下降8%，表觀消費量維持在4.3億噸，下降5%。規(guī)劃還預(yù)測，到2011年，粗鋼產(chǎn)量為5億噸，表觀消費量為4.5億噸。但是，2009年中國實際粗鋼產(chǎn)量達到5.7億噸，翌年達到6.3億噸。
“十年來，產(chǎn)業(yè)政策制定部門對經(jīng)濟發(fā)展估計不足。在嚴重低估需求的基礎(chǔ)上，國家對鋼鐵進行了控制性發(fā)展，但卻越控制越多。”一位業(yè)內(nèi)人士如此評價。
鋼鐵“十二五”規(guī)劃制定前，有關(guān)部門針對之前的歷次規(guī)劃失誤進行了總結(jié)和反思。
最終，在繼續(xù)以嚴控產(chǎn)能擴張作為基本原則的同時，新五年規(guī)劃取消了對鋼鐵總量的量化概念，對此的描述僅為“使鋼鐵總量基本滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需求”。新規(guī)劃還淡化政策了的限制作用，加強了政策的引導(dǎo)性。
在粗鋼消費預(yù)測方面，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會常務(wù)副秘書長、冶金工業(yè)規(guī)劃研究院院長李新創(chuàng)坦言，對2015年、2020年的需求預(yù)測，業(yè)內(nèi)爭議很大。因此新規(guī)劃分別采用行業(yè)消費調(diào)研法、地區(qū)消費平衡法、消費系數(shù)和回歸分析法三種方法對2015年國內(nèi)粗鋼消費量進行了預(yù)測，最后綜合預(yù)計2015年消費量達到7.5億噸。
“這個數(shù)據(jù)比較保守，今年我國鋼產(chǎn)量有望達到7億噸，以此來看，未來鋼鐵工業(yè)還有適當?shù)陌l(fā)展空間。”李新創(chuàng)對《財經(jīng)》記者說。
上海鋼之家信息科技有限公司總經(jīng)理吳文章則對《財經(jīng)》記者表示，最終需求是市場變化修正后的結(jié)果，7.5億噸的預(yù)測應(yīng)屬于較為中性的判斷。
結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏新意
“十二五”被認為是鋼鐵行業(yè)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的關(guān)鍵時期。
工信部原材料工業(yè)司副司長駱鐵軍指出，為引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)解決結(jié)構(gòu)性過剩矛盾，鋼鐵“十二五”規(guī)劃重點提出改變目前“北重南輕”的局面，環(huán)渤海、長三角地區(qū)原則上不再布局新建鋼鐵廠。
規(guī)劃同時要求，河北、山東、江蘇、遼寧、山西等鋼鐵大省要減量調(diào)整區(qū)域內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局，湖南、湖北、河南、安徽、江西等中部地區(qū)不增加鋼鐵產(chǎn)量，西部相對獨立的市場區(qū)域結(jié)合區(qū)域差別化政策適度發(fā)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)，新疆、云南等沿邊地區(qū)，要積極探索利用境外礦產(chǎn)、能源和市場，發(fā)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)。
駱鐵軍認為，鋼鐵工業(yè)規(guī)模已經(jīng)很大，并已具備由大到強的轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)。鋼鐵行業(yè)要實現(xiàn)由注重規(guī)模擴張，向注重品種質(zhì)量效益提高、依靠技術(shù)進步、科學(xué)管理、人才成長轉(zhuǎn)變。
不同于以往政策，鋼鐵“十二五”規(guī)劃將品種質(zhì)量作為規(guī)劃目標首條。
對此，李新創(chuàng)解釋說，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要，鋼企要將產(chǎn)品升級放在首位，將提高量大面廣的鋼材產(chǎn)品質(zhì)量、檔次和穩(wěn)定性作為產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的重中之重。
同時，加快發(fā)展關(guān)鍵鋼材品種，鼓勵有實力的鋼企開發(fā)高端鋼材品種，同時避免投資浪費和高端產(chǎn)品的無序競爭。
對產(chǎn)品升級的重點，駱鐵軍的看法與李新創(chuàng)一致。他也提到了應(yīng)避免高端產(chǎn)品同質(zhì)化競爭造成資金浪費，辦法是“由少部分有實力的企業(yè)承擔高精尖的品種的開發(fā)，以滿足新興產(chǎn)業(yè)需求”。
在品種質(zhì)量之外，聯(lián)合重組、淘汰落后是實現(xiàn)鋼鐵結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑。對此，鋼鐵“十二五”規(guī)劃設(shè)定了到2015年實現(xiàn)前十大企業(yè)集中度達到60%的目標。
新規(guī)劃重點支持優(yōu)勢大型鋼鐵企業(yè)開展跨地區(qū)、跨所有制兼并重組，充分發(fā)揮大型優(yōu)勢鋼鐵企業(yè)集團的帶動作用，形成3－5家具有核心競爭力和較強國際影響的企業(yè)集團；積極支持區(qū)域優(yōu)勢鋼鐵企業(yè)兼并重組，促進區(qū)域鋼鐵企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)升級，形成6－7家具有較強市場競爭力的企業(yè)集團。
業(yè)內(nèi)人士表示，之所以選擇若干重組項目實施重點突破，主要是希望能夠借此以點帶面，促進全行業(yè)重組。
2009年的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》首次將規(guī)劃具體到了項目，提出發(fā)揮寶鋼、鞍本、武鋼等大型企業(yè)集團的帶動作用，推動鞍本與攀鋼、東北特鋼，寶鋼與包鋼、寧波鋼鐵等一系列兼并重組。
“十一五”期間，前十家鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)量集中度從2005年的34.7%提高到2010年的48.6%。區(qū)域重組的進展較快。受地方經(jīng)濟影響，各地鋼企迅速通過重組并購壯大，成為我國鋼鐵重組的主力軍，但以提升競爭力為目的的重組也開始變味。
全國人大代表、德龍控股有限公司董事長丁立國曾于今年“兩會”期間表示，此前與河北鋼鐵集團進行漸進式重組的12家民營企業(yè)，無論是從管理、技術(shù)、資源、資金，還是審批立項，都存在明顯的問題。而這些企業(yè)主要是想通過跟河鋼進行重組來解決生存問題。
在行業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，地方利益成為最大障礙。鋼鐵企業(yè)作為地方納稅大戶，往往受到地方政府保護，致使兼并重組與淘汰落后阻礙重重。
對此，鋼鐵“十二五”規(guī)劃提出，加強財稅、金融、貿(mào)易、土地、節(jié)能、環(huán)保、安全生產(chǎn)等各項政策與鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的銜接，制定鋼鐵工業(yè)兼并重組指導(dǎo)意見，指導(dǎo)地方和企業(yè)開展兼并重組工作。
實際上，這一思路已提出多年，至今并未形成重大突破。
行業(yè)轉(zhuǎn)型艱難
規(guī)模高速膨脹與利潤水平連年降低的巨大反差，讓占世界一半產(chǎn)量的中國鋼鐵行業(yè)難訴其苦。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，中國鋼鐵行業(yè)的銷售收入利潤率從2004年的8.11%一路下滑。2010年年底，這一指標已降至2.91%，處于全國工業(yè)領(lǐng)域最低水平。自2008年下半年以來，中國鋼鐵行業(yè)利潤率一直處于3%左右的低谷。
李新創(chuàng)坦言，由于目前行業(yè)整體處于供過于求的狀況，加之原燃料價格處于高位，因此中國鋼鐵企業(yè)之間的競爭日趨激烈，行業(yè)進入低盈利時代。中國冶金報11月近期的《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展調(diào)查報告》(下稱《調(diào)查報告》)顯示，82.7%的受訪者認為中國鋼鐵業(yè)未來十年將經(jīng)歷殘酷的市場競爭。報告稱，生產(chǎn)熱軋寬帶鋼的企業(yè)，僅被重點統(tǒng)計的生產(chǎn)企業(yè)就有30家，其中產(chǎn)量占比重超過3%的有10家；在冷軋寬帶鋼領(lǐng)域，被重點統(tǒng)計的生產(chǎn)企業(yè)共有29家，產(chǎn)量占比重超過3%的共14家。上述兩種鋼材一度被定義為行業(yè)“高端產(chǎn)品”，但隨即成為過去5年鋼鐵企業(yè)競相擴張的重點項目。
雖然主管部門“十一五”期間在淘汰落后、兼并重組、布局調(diào)整等方面做了多種嘗試，但在一系列公布的指標背后，行業(yè)痼疾依然難以動搖。
一位不具名的業(yè)內(nèi)人士評價說，產(chǎn)能淘汰的政策標準實際上已經(jīng)成為產(chǎn)能擴張助推器，每一次淘汰標準的提高，都成為企業(yè)新一輪產(chǎn)能擴張的開始。
2006年，國家發(fā)改委發(fā)文規(guī)定淘汰全部200立方米以下的小高爐。翌年，淘汰標準提高至300立方米，隨后又在金融危機后升至400立方米。但是，地方利益與鋼鐵企業(yè)求生的意愿不謀而合，一批以“品種調(diào)整”、“技改”為名的產(chǎn)能擴張新項目不斷上馬，致使行業(yè)陷入越淘越多的怪圈。
《調(diào)查報告》顯示，79%的受訪者認為提高產(chǎn)業(yè)集中度被賦予了太多期望，兼并重組在淘汰落后和避免無序競爭兩個方面貢獻有限。
業(yè)內(nèi)對主管部門過于重視沿海鋼鐵基地建設(shè)也有質(zhì)疑之聲。對此，李新創(chuàng)表示，內(nèi)陸地區(qū)的產(chǎn)能規(guī)模讓行業(yè)布局調(diào)整陷入困境。
由于這些地區(qū)產(chǎn)能龐大并有繼續(xù)擴張的沖動，因此武鋼防城港、寶鋼湛江項目陷入停滯狀態(tài)。“現(xiàn)在內(nèi)地在建鋼鐵項目還有5000多萬噸。”李稱。
近年來，中國鋼鐵工業(yè)主管部門一直致力于建立過剩產(chǎn)能的退出機制，但在公平的市場競爭機制并無完善的情況下，尤其是地方政府對于嚴格執(zhí)行節(jié)能、土地、環(huán)保等法律法規(guī)的不作為，致使中央政府的努力收效甚微。
“目前行業(yè)轉(zhuǎn)型面臨諸多挑戰(zhàn)，企業(yè)效益普遍不好，繼續(xù)增加鋼鐵行業(yè)的投資顯然不是慎重的選擇。”李新創(chuàng)警告說。
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