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安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。煤礦作為傳統(tǒng)高危行業(yè)，一直是安全生產(chǎn)工作的重中之重。針對當(dāng)前煤礦領(lǐng)域存在安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)不到位、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理不徹底、安全管理體制機(jī)制不完善等突出問題，應(yīng)急管理部、國家礦山安全監(jiān)察局將黨中央、國務(wù)院決策部署在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域予以細(xì)化落實(shí)，在整合《煤礦安全監(jiān)察條例》《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》兩部行政法規(guī)的基礎(chǔ)上起草了《煤礦安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱《條例》），經(jīng)國務(wù)院第21次常務(wù)會議通過，近期以國務(wù)院令形式對外發(fā)布?！稐l例》自2024年5月1日起施行。
 

《條例》針對基層“監(jiān)管不到位”、煤礦存在“屢罰屢犯”、監(jiān)管執(zhí)法“寬、松、軟、虛”等問題，“刀刃向內(nèi)”，切實(shí)提高煤礦安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改質(zhì)量，切實(shí)提升發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的強(qiáng)烈意愿和能力水平。
 

解決基層“監(jiān)管不到位”問題
 

安全生產(chǎn)工作，“關(guān)鍵在基層，見效在末梢”。做好煤礦安全生產(chǎn)工作，關(guān)鍵要壓實(shí)基層的監(jiān)管責(zé)任。
 

“當(dāng)前，有個(gè)別地方政府對沒有安全保障能力的煤礦，違規(guī)下達(dá)煤炭保供計(jì)劃。有些基層政府對轄區(qū)內(nèi)煤礦的非法違法行為視而不見，甚至包庇縱容。”國家礦山安全監(jiān)察局副局長周德昶說。對此，《條例》強(qiáng)調(diào)，煤礦安全生產(chǎn)實(shí)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，進(jìn)一步強(qiáng)化了屬地管理責(zé)任。
 

防止漏管失控，明確監(jiān)管主體?！稐l例》規(guī)定省級人民政府應(yīng)當(dāng)按照分級分類監(jiān)管原則明確每個(gè)煤礦企業(yè)的安全監(jiān)管主體，確保“礦礦有監(jiān)管”。同時(shí)，為了防止各部門間推諉扯皮，要求縣級以上人民政府要加強(qiáng)對煤礦安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制。
 

堅(jiān)持安全第一，強(qiáng)調(diào)安全保供。當(dāng)前，一些地區(qū)和煤礦安全保供的任務(wù)、壓力比較大，但是保供是在安全條件下的保供，安全必須放在第一位。對此，《條例》明確，縣級以上地方政府及有關(guān)部門不得要求不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦進(jìn)行生產(chǎn)，一旦發(fā)生事故對負(fù)有責(zé)任的直接責(zé)任人、領(lǐng)導(dǎo)人員要嚴(yán)肅追究責(zé)任，涉嫌違法犯罪的要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
 

充分發(fā)揮基層作用，查處打擊非法煤礦。一個(gè)地方有沒有非法煤礦，特別是有沒有非法小煤礦，基層縣里、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最清楚。對此，《條例》規(guī)定了基層政府發(fā)現(xiàn)、制止、查處、打擊非法煤礦的責(zé)任。沒有采取有效措施制止或者查處的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員要給予紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
 

建立重大隱患治理督辦制度
 

“近年來有些發(fā)生事故的企業(yè)，都接受過政府部門的安全檢查，也受到多次行政處罰，有些甚至是前一天剛檢查，第二天就發(fā)生事故。”在國家礦山安全監(jiān)察局局長黃錦生看來，這有煤礦企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)、違法成本過低的內(nèi)因，也有部分監(jiān)管監(jiān)察人員責(zé)任心不強(qiáng)，監(jiān)管執(zhí)法“寬、松、軟、虛”的外因。
 

對此，《條例》規(guī)定，煤礦安全監(jiān)管部門對發(fā)現(xiàn)的事故隱患應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即排除，建立健全重大隱患治理督辦制度；礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對地方人民政府煤礦安全工作加強(qiáng)監(jiān)督檢查，督促開展重大隱患整改和復(fù)查，對事故多發(fā)地區(qū)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)察。同時(shí)規(guī)定，對地方政府及監(jiān)管監(jiān)察部門不履行職責(zé)、不及時(shí)查處轄區(qū)內(nèi)重大隱患和違法行為、接到舉報(bào)不及時(shí)處理、要求不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦進(jìn)行生產(chǎn)、瞞報(bào)和謊報(bào)事故的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人依法給予處分，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。
 

“通過這些‘刀刃向內(nèi)’的措施，著力解決監(jiān)管執(zhí)法‘寬、松、軟、虛’的問題，切實(shí)提高煤礦安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改質(zhì)量，切實(shí)提升發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的強(qiáng)烈意愿和能力水平。”黃錦生說。
 

“實(shí)際控制人”是第一責(zé)任人

記者注意到，《條例》規(guī)定，煤礦企業(yè)實(shí)際控制人是企業(yè)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，這是第一次在安全生產(chǎn)法規(guī)層面明確“實(shí)際控制人”責(zé)任。

周德昶介紹說，實(shí)際控制人通常指的是雖然不是煤礦企業(yè)的法人代表或者股東，但通過投資的關(guān)系、協(xié)議或者其他的安排，能夠?qū)嶋H支配煤礦行為的人。這些實(shí)際控制人，為了逃避責(zé)任，特別是逃避安全追責(zé)的責(zé)任，不簽名、不簽字、不任職，躲在幕后，實(shí)際上控制煤礦的生產(chǎn)經(jīng)營行為。這樣一來，有了“替罪羊”在前臺，實(shí)際控制人則在背后指揮，只管效益、不管安全，給安全生產(chǎn)工作帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，肆意違法生產(chǎn)。
 

對此，《條例》第一次從安全生產(chǎn)法規(guī)層面明確了煤礦實(shí)際控制人屬于主要負(fù)責(zé)人，對本企業(yè)安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，也就是安全生產(chǎn)法規(guī)定的企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。如負(fù)有建立健全并落實(shí)本企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制，組織制定并實(shí)施安全生產(chǎn)規(guī)章制度、安全生產(chǎn)操作規(guī)程、作業(yè)規(guī)程，保證安全生產(chǎn)有效投入，組織建立并落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，及時(shí)、如實(shí)報(bào)告生產(chǎn)安全事故等職責(zé)。
 

周德昶表示，下一步，各級礦山安全監(jiān)管監(jiān)察部門將把包括實(shí)際控制人在內(nèi)的主要負(fù)責(zé)人履職情況作為檢查重點(diǎn)，按照“誰投資、誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
 

值得注意的是，近期暴露出部分煤礦存在“屢罰屢犯”，有的“寧肯交罰款也要違法生產(chǎn)”的問題。國家礦山安全監(jiān)察局政策法規(guī)和科技裝備司司長薛劍光認(rèn)為，關(guān)鍵還是違法成本過低。
 

對此，《條例》在進(jìn)一步提高企業(yè)違法成本方面作出了相應(yīng)規(guī)定。
 

提高罰款數(shù)額下限?！稐l例》在保持與安全生產(chǎn)法等法律銜接的基礎(chǔ)上，提高了對煤礦企業(yè)、企業(yè)負(fù)責(zé)人違法行為的處罰下限。比如，根據(jù)安全生產(chǎn)法，對發(fā)生一般事故、較大事故、重大事故的企業(yè)，罰款下限分別為30萬元、100萬元、200萬元?！稐l例》分別提高至50萬元、150萬元和500萬元。
 

新設(shè)較重罰則。對于未按規(guī)定配備礦長等人員和機(jī)構(gòu)、主要生產(chǎn)系統(tǒng)和安全設(shè)施不符合規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)、未按規(guī)定編制專項(xiàng)設(shè)計(jì)、未按規(guī)定進(jìn)行災(zāi)害等級鑒定、違章指揮或者強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)等，這些嚴(yán)重威脅生產(chǎn)作業(yè)安全的違法行為，《條例》規(guī)定了較為嚴(yán)厲的處罰。
 

嚴(yán)格停產(chǎn)整改要求，加大關(guān)閉力度。對未取得安全生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)、3個(gè)月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大事故隱患仍然進(jìn)行生產(chǎn)、現(xiàn)有技術(shù)條件難以有效防治重大災(zāi)害等不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，《條例》將其列入依法關(guān)閉的情形。
 

強(qiáng)化國家礦山安全監(jiān)察體制
 

近年來，地方各級黨委和政府對煤礦安全生產(chǎn)工作的重視程度普遍提高，但從一些重特大事故暴露出的問題看，有的地方領(lǐng)導(dǎo)不掌握轄區(qū)內(nèi)煤礦安全生產(chǎn)真實(shí)狀況，對礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出的監(jiān)察建議不以為然、落實(shí)不力。“礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)腰桿不硬、方法不多、權(quán)威不夠，‘督政’作用發(fā)揮不明顯。”黃錦生坦言。對此，《條例》作出了針對性規(guī)定。
 

強(qiáng)化國家礦山安全監(jiān)察體制。“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制自2000年建立，實(shí)踐證明，這是我國煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的“壓艙石”和“關(guān)鍵一招”。此次《條例》第一次在法規(guī)層面予以強(qiáng)化，明確規(guī)定煤礦安全生產(chǎn)工作按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”，強(qiáng)化和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，再次充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對這個(gè)體制和這支隊(duì)伍的高度信任。
 

強(qiáng)化督政促企力度。落實(shí)國家礦山安全監(jiān)察體制改革要求，規(guī)定礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對縣級以上地方人民政府煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)配合和接受礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，及時(shí)落實(shí)監(jiān)察意見和建議。礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以采取聽取地方政府及監(jiān)管部門匯報(bào)、調(diào)閱復(fù)制文件資料、要求政府及有關(guān)部門和人員作出說明、進(jìn)入煤礦一線作業(yè)場所，以及“四不兩直”、約談通報(bào)等必要措施開展監(jiān)察工作。同時(shí)，對煤礦重大、較大、一般事故，由礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)依照《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的規(guī)定組織調(diào)查處理。