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 2023年7月，中國“雙碳”工作和碳市場雙雙迎來實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
 

一方面，7月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要立足中國生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期，完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。從能耗雙控向碳雙控的轉(zhuǎn)變，將有力促進(jìn)中國能源利用效率大幅提升和二氧化碳排放強(qiáng)度的持續(xù)下降。而這一過程中，碳市場將是最有力的政策工具。
 

另一方面，在中國碳市場上線交易兩周年之際，生態(tài)環(huán)境部于7月7日發(fā)布了關(guān)于公開征求《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》意見的通知。再加上此前已完成初步驗(yàn)收的國家核證自愿減排量（以下簡稱CCER）注冊登記和交易雙系統(tǒng)，這表明自2017年3月暫停以來，CCER項(xiàng)目向重啟邁出了重要一步。
 

作為幫助控排企業(yè)低成本履約的重要工具，中國碳市場第一個(gè)履約周期累計(jì)使用約3273萬噸CCER用于配額清繳抵銷。由于CCER的需求及應(yīng)用空間廣闊、市場體量龐大， 其重啟一直受到國內(nèi)外的極大關(guān)注。CCER不但可以被用于全國碳市場——強(qiáng)制市場的履約抵消，也可以用于其他自愿活動(dòng)碳排放的抵消，例如之前生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《大型活動(dòng)碳中和實(shí)施指南（試行）》里面提到，CCER是可以選擇的產(chǎn)品之一。
 

此外，國際層面上，在國際民航組織（ICAO）實(shí)施的國際航空碳抵消和減排機(jī)制(CORSIA)下，CCER也于2020年被認(rèn)可成為合格排放單位（Eligible Emission Units）用于其試點(diǎn)期（2021-2023）的履約抵消。因此，鑒于CCER的應(yīng)用場景眾多，如果CCER項(xiàng)目體系能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量重啟，它將能夠成為具有兼顧滿足國際國內(nèi)需求、引領(lǐng)國際氣候治理、具有國際示范性作用的減排機(jī)制。
 

從近期發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）中，可以看出有關(guān)主管部門想要實(shí)現(xiàn)CCER項(xiàng)目高質(zhì)量重啟的意圖和努力。具體來說，有五大亮點(diǎn)值得關(guān)注：
 

亮點(diǎn)一：明確了CCER在實(shí)現(xiàn)國家碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)中的作用
 

征求意見稿中明確提到：“制定自愿減排交易管理辦法的目的包括推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，控制和減少人為活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體排放，鼓勵(lì)溫室氣體自愿減排行為等方面。”這是自2012年CCER項(xiàng)目運(yùn)行以來，相關(guān)部門首次公開明確其推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的作用和地位。正是基于此原因，征求意見稿中要求申請登記的項(xiàng)目減排量應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生于中國提出“雙碳”目標(biāo)，即2020 年9 月22 日之后。
 

亮點(diǎn)二：為國際合作應(yīng)對(duì)氣候變化預(yù)留空間
 

CCER體系建立于2012年，當(dāng)時(shí)正處在后京都議定書時(shí)期，其建立的目的旨在鼓勵(lì)基于項(xiàng)目的溫室氣體自愿減排交易，保障有關(guān)交易活動(dòng)有序開展。而在《巴黎協(xié)定》背景下，即將重啟的CCER項(xiàng)目有了更為深遠(yuǎn)的意義和作用。作為少有的由國家監(jiān)督管理的自愿減排交易體系，CCER較其他沒有國家監(jiān)管的自愿減排交易體系更具公信力?？梢钥闯?，征求意見稿也意圖為CCER參與國際交易提供更多便利。例如，其將溫室氣體的種類范圍由6種擴(kuò)大為7種，與《巴黎協(xié)定》的規(guī)定保持了一致，也有利于活躍CCER不同項(xiàng)目種類的開發(fā)。此外，征求意見稿還明確，將另行制定針對(duì)跨境交易和使用的具體規(guī)定，這將為在《巴黎協(xié)定》框架下使用CCER進(jìn)行國際履約奠定基礎(chǔ)，其中包括CCER繼續(xù)成為CORSIA認(rèn)可的合格排放單位，或抵消中國對(duì)外投資所產(chǎn)生的碳排放量。
 

亮點(diǎn)三：建立統(tǒng)一的交易平臺(tái)
 

征求意見稿明確提及，生態(tài)環(huán)境部將組織建立統(tǒng)一的全國溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)。交易機(jī)構(gòu)將主要負(fù)責(zé)交易系統(tǒng)的運(yùn)行和管理，提供核證自愿減排量的集中統(tǒng)一交易與結(jié)算服務(wù)。這一新舉措遵循并落實(shí)了《2022年中共中央國務(wù)院提出的關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的相關(guān)意見》。
 

相較于此前9個(gè)交易所均可開展CCER開戶和交易業(yè)務(wù)的模式，建立統(tǒng)一交易機(jī)構(gòu)將有利于：
 

·形成更加有效的市場，并充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用；
 

·提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性；
 

·有助于降低制度性交易成本；為CCER參與國際履約和國際合作打好基礎(chǔ)。
 

亮點(diǎn)四：明確禁止項(xiàng)目、避免重復(fù)計(jì)算
 

征求意見稿中進(jìn)一步明確了禁止申請登記的項(xiàng)目條件，即“屬于國家法律法規(guī)和相關(guān)政策規(guī)定具有減排義務(wù)、或納入國家或者地方碳排放權(quán)交易市場配額管理的項(xiàng)目、或不具唯一性的項(xiàng)目。”
 

這一規(guī)定是CCER高質(zhì)量發(fā)展、對(duì)接國際需求的重要保障。它明確了注冊的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)具有唯一性，并需要保證環(huán)境完整性、避免重復(fù)計(jì)算。對(duì)于綠電綠證相關(guān)項(xiàng)目，雖然沒有明確點(diǎn)出，但因“不具唯一性”的要求，也應(yīng)屬于征求意見稿關(guān)于明確禁止申請登記的項(xiàng)目范圍之內(nèi)。
 

亮點(diǎn)五：“放管服”背景下多措并舉的項(xiàng)目質(zhì)量保障
 

“放管服”是中國深化行政體制改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重大舉措。在此次征求意見稿中也可以明確看到“放管服”背景下多措并舉的項(xiàng)目質(zhì)量保障機(jī)制。相較于上一版的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，此次的征求意見稿對(duì)自愿減排項(xiàng)目和核證減排量的備案，不再采取主管部門審批備案進(jìn)行登記的方式，而是采用項(xiàng)目審定與核查機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目業(yè)主的“雙承諾”配合項(xiàng)目公示進(jìn)行登記，以此保證項(xiàng)目和減排量的唯一性、合規(guī)性、真實(shí)性、有效性、完整性和準(zhǔn)確性。
 

同時(shí)，征求意見稿還明確提出，生態(tài)環(huán)境主管部門按照“雙隨機(jī)、一公開”原則對(duì)已登記項(xiàng)目和核證自愿減排量的真實(shí)性、合規(guī)性組織開展監(jiān)督檢查，也對(duì)國家、省、市三級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門的工作職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。此外，在審定與核查機(jī)構(gòu)的管理上，征求意見稿明確引入了市場監(jiān)督管理總局與生態(tài)環(huán)境部的聯(lián)合和協(xié)同管理，提出二者應(yīng)共同組建審定與核查技術(shù)委員會(huì)，從而為協(xié)調(diào)解決審定與核查有關(guān)技術(shù)問題、提升審定與核查活動(dòng)的一致性、科學(xué)性和合理性、為審定與核查活動(dòng)監(jiān)督管理提供技術(shù)支撐。
 

CCER是中國碳市場的有益補(bǔ)充。它不但為全國碳市場中的重點(diǎn)排放單位提供了不同履約策略的選擇、幫助其實(shí)現(xiàn)低成本的履約。還可以增加碳市場的流動(dòng)性，進(jìn)一步幫助市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格。此外，由于可以用于其他自愿活動(dòng)碳排放的抵消，它能夠在更廣泛的范圍內(nèi)推動(dòng)非控排企業(yè)的減排行動(dòng)，助力中國的“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
 

而國際社會(huì)對(duì)于包括CCER在內(nèi)的自愿減排項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展也充滿了期待。目前，國際社會(huì)已經(jīng)為推動(dòng)自愿減排項(xiàng)目“高質(zhì)量”發(fā)展進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐——這里包括美國環(huán)保協(xié)會(huì)參與的為碳減排指標(biāo)進(jìn)行高質(zhì)量定義和評(píng)估的碳信用質(zhì)量行動(dòng)（CCQI）、自愿碳交易市場行動(dòng)（VCMI）、自愿碳市場誠信委員會(huì)（ICVCM）等等。除唯一性、真實(shí)性、額外性等要求外，國際社會(huì)認(rèn)為“高質(zhì)量”的自愿減排項(xiàng)目還應(yīng)該具有永久性、助力氣候目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者向凈零排放過渡、有較好的社會(huì)和環(huán)境影響等等。
 

鑒于CCER能夠幫助中國和中國企業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本減排，活躍碳市場交易和流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)中國的氣候目標(biāo)，并為全球氣候治理做出貢獻(xiàn)，我們期待CCER項(xiàng)目盡快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量重啟和發(fā)展。