2016年和2017年兩年時間累計化解過剩煤炭產(chǎn)能約5.4億噸。兩年時間，國發(fā)7號文所提從2016年開始，用三年到五年的時間，再退出產(chǎn)能5億噸左右的目標已實現(xiàn)。2018年煤炭去產(chǎn)能目標是1.5億噸。如果2018年這一目標能夠?qū)崿F(xiàn)，則三年化解過剩產(chǎn)能約7億噸，距離“十三五”規(guī)劃提出的去產(chǎn)能8億噸的目標還有1億多噸的差距。
今年的《政府工作報告》提出，2018年要再壓減鋼鐵產(chǎn)能3000萬噸左右，退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸左右，淘汰關(guān)停不達標的30萬千瓦以下的煤電機組。
國家能源集團政策研究室研究主管張熙霖分析認為，2018年煤炭去產(chǎn)能1.5億噸的目標與2017年基本持平，這體現(xiàn)了中央對去產(chǎn)能工作堅定推進的決心。
“如果2018年這一目標能夠?qū)崿F(xiàn)，則從2016年算起，三年退出產(chǎn)能7億噸左右。”張熙霖說，“距離‘十三五’規(guī)劃提出的去產(chǎn)能8億噸的目標還有一段距離，去產(chǎn)能涉及的工作還需有一段時間才能較好完成。”
張熙霖認為，自2016年啟動煤炭去產(chǎn)能工作以來，大致可分為三個階段。第一個階段為2016年上半年，以國發(fā)7號文為標志，煤炭去產(chǎn)能工作正式拉開序幕。這一階段煤炭去產(chǎn)能工作的特點是實行總量控制，不區(qū)別對待，在控制總量上取得顯著效果。
從2016年下半年開始，煤炭市場開始劇烈波動，政策逐步調(diào)整為先進產(chǎn)能可以根據(jù)市場需求恢復(fù)330天生產(chǎn)，滿足市場供應(yīng)，逐漸進入第二個階段，即以2017年為主要時期，去產(chǎn)能政策不再是總量控制，而是以市場需求為導(dǎo)向，產(chǎn)能置換政策開始有效實施，從減總量變成真正意義上的減產(chǎn)能。這一階段資源枯竭和虧損嚴重的礦井得以大面積退出，給先進產(chǎn)能讓路。
第三個階段即從2017年底開始，至未來可預(yù)測的一年內(nèi)，結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能、煤炭企業(yè)加快高質(zhì)量發(fā)展成為去產(chǎn)能的指導(dǎo)，市場化、法治化去產(chǎn)能成為主要的手段。這一階段的重點將是區(qū)域產(chǎn)能置換，煤炭生產(chǎn)向重點地區(qū)集中，同時煤電行業(yè)的兼并重組和建立長效機制加快。
煤炭分析師蕭樊認為，在煤炭價格非常低迷的時候，煤炭去產(chǎn)能力度比較大，后期煤炭價格回升，重點落在了調(diào)結(jié)構(gòu)上，先進產(chǎn)能開始釋放，而不是單純地“去”了。未來，經(jīng)濟企穩(wěn)向好后，更多精力將會放在有效供給上。
今年2月1日，國家發(fā)改委等四部門下發(fā)了《關(guān)于進一步完善煤炭產(chǎn)能置換政策加快優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放促進落后產(chǎn)能有序退出的通知》?！锻ㄖ吩?ldquo;鼓勵已核準（審批）建設(shè)煤礦通過實施產(chǎn)能置換淘汰落后產(chǎn)能，2018年9月30日之前上報產(chǎn)能置換方案的，產(chǎn)能置換指標折算比率可提高為200%”的同時，明確表示“對于本通知印發(fā)前已批復(fù)產(chǎn)能置換方案的此類企業(yè)，按200%比率重新折算后的富余指標可另行使用”。
“這意味著，即便此前已經(jīng)按原先標準完成了產(chǎn)能置換的符合要求的部分煤礦，也可以按新標準重新折算產(chǎn)能置換指標，而富余指標可用于企業(yè)其他煤礦產(chǎn)能置換，也可轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，產(chǎn)能置換政策的調(diào)整不會導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能置換成本發(fā)生太大變化。”煤炭分析師李廷說，“隨著2018年繼續(xù)關(guān)閉退出一定數(shù)量的資源瀕臨枯竭、長期停產(chǎn)停建等類型的僵尸企業(yè)，將進一步提供更多的產(chǎn)能置換指標，為先進煤炭產(chǎn)能進行產(chǎn)能置換創(chuàng)造更多條件，促進有效煤炭產(chǎn)能釋放。”
2016年啟動煤炭去產(chǎn)能之前，我國擁有的煤炭總產(chǎn)能超過60億噸，其中包含證照齊全的合法生產(chǎn)煤礦，核準（或?qū)徟┖托陆?、技改和改擴建煤礦，未經(jīng)核準擅自開工建設(shè)的煤礦，以及因證照過期或安全問題而停工停產(chǎn)的煤礦。
“和2016年的煤炭產(chǎn)量相比，我國煤炭消費在2013年已經(jīng)達到高峰，當年消費量是42.4億噸。超過60億噸煤炭總產(chǎn)能對比42億噸的煤炭消費總量，煤炭產(chǎn)能過剩之嚴重不言而喻。”李廷表示，“盡管60億噸的煤炭總產(chǎn)能當時并不都具備實質(zhì)性供應(yīng)能力，但總產(chǎn)能畢竟是存在的，部分當時不具備供應(yīng)能力的產(chǎn)能遲早有一天會形成實質(zhì)性生產(chǎn)能力。因此，如果不化解一部分過剩產(chǎn)能，煤炭行業(yè)將長期深陷產(chǎn)能過剩的深淵。”
在十三屆全國人大一次會議記者會上，國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰透露，煤炭2017年化解2.5億噸，2016年化解2.9億噸，兩年時間累計化解5.4億噸。“不難發(fā)現(xiàn)，‘十三五’規(guī)劃中提出的化解過剩煤炭產(chǎn)能目標尚未實現(xiàn)。”李廷說。
經(jīng)過連續(xù)兩年去產(chǎn)能之后，截至2017年底，我國仍然擁有煤炭總產(chǎn)能約55億噸。與2013年高峰時期42億噸的煤炭消費總量相比，煤炭產(chǎn)能仍然嚴重過剩。
“為了保障煤炭行業(yè)長期持續(xù)健康發(fā)展，為了不使煤炭行業(yè)再輕易地重新回到嚴重供大于求的狀態(tài)，需要繼續(xù)推進煤炭去產(chǎn)能。”李廷說。
不可忽略的是，剛剛過去的供暖季的前半段，國內(nèi)動力煤價格持續(xù)上漲，部分地區(qū)煤炭供應(yīng)的確出現(xiàn)持續(xù)偏緊現(xiàn)象，湖南、江西等部分省份甚至因為電廠煤炭庫存不足而再度出臺限電措施。
在李廷看來，煤炭有效產(chǎn)能偏緊為主要問題之一。
李廷給《中國煤炭報》記者粗略算了一下：截至2017年底，約55億噸的煤炭總產(chǎn)能中，證照齊全的合法生產(chǎn)煤礦和進入試運轉(zhuǎn)狀態(tài)的煤礦煤炭總產(chǎn)能合計不足37億噸，其他都是因證照不全、尚未建成或雖已建成但屬違規(guī)建設(shè)而不能正常貢獻產(chǎn)量的產(chǎn)能。37億噸的有效煤炭產(chǎn)能，按照95%的商品煤比率計算，煤炭實際供應(yīng)能力也就35億多噸，對應(yīng)全年38億噸至39億噸的煤炭需求總量來說，如果沒有進口煤的補充，國內(nèi)煤炭供應(yīng)無疑會出現(xiàn)明顯的供不應(yīng)求。
“畢竟煤炭總產(chǎn)能是充足的，其中未批先建但是已經(jīng)建成的煤炭產(chǎn)能就超過了3億噸，證照齊全的生產(chǎn)煤礦中也有許多煤礦是超核準能力建設(shè)的。因此，在煤價上漲時，相關(guān)部門首先采取的措施便是加快先進煤炭產(chǎn)能釋放，但短期煤炭有效產(chǎn)能增長較為緩慢。”李廷說。
以國發(fā)7號文為標志，煤炭去產(chǎn)能工作如今已經(jīng)走過了兩個年頭。對于不少煤炭企業(yè)而言，去產(chǎn)能進行到現(xiàn)在，留下的都是“難啃的硬骨頭”。
“去產(chǎn)能政策出臺前，有大量不再生產(chǎn)的、資源枯竭的、已經(jīng)關(guān)閉退出但沒有注銷的、已經(jīng)兼并重組但沒有復(fù)工復(fù)產(chǎn)的枯竭產(chǎn)能、閑置產(chǎn)能、不完全不合法產(chǎn)能，以及扭虧無望的產(chǎn)能存在。2016年煤炭去產(chǎn)能政策出來以后，這些產(chǎn)能首當其沖，去產(chǎn)能工作較為順利。”蕭樊表示，“到了后期，一些有一定邊際貢獻的、資源條件差但還能生產(chǎn)的煤礦也開始被列入去產(chǎn)能名單，去產(chǎn)能難度將會較前期有所增大。”
張熙霖認為，2018年煤炭去產(chǎn)能進入攻堅期，推進難度有所增加，主要有四方面原因。
一是煤炭行業(yè)集中度已明顯提高，在運行的煤企多為央企、地方國企等，對于落后產(chǎn)能的淘汰和置換已經(jīng)做了很多工作，進一步推動后，關(guān)閉成本較高。二是煤炭投資放緩，煤炭企業(yè)投資積極性不高，新舊產(chǎn)能置換難度也有所增加。三是2017年冬季遭遇的“氣荒”使煤炭需求有所增加，這說明其他替代能源總量有限，煤炭市場需求穩(wěn)定。四是獎補資金數(shù)量有限，去產(chǎn)能存在資金缺口。
“2018年進一步去產(chǎn)能后，煤炭行業(yè)基本能進入一個平穩(wěn)的發(fā)展期，市場穩(wěn)定，供需總體平衡，長效機制也有望建立。煤炭在能源結(jié)構(gòu)比例優(yōu)化中穩(wěn)中有降，同時更好地發(fā)揮支柱性作用。”張熙霖說。
“從整體改革環(huán)境來看，現(xiàn)在的環(huán)境已經(jīng)比以前好了許多。”廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強表示，以前有些企業(yè)做產(chǎn)能置換，去除落后產(chǎn)能后再換上等量的先進產(chǎn)能，但企業(yè)經(jīng)濟條件不夠，改革也進行得比較困難?，F(xiàn)在煤價、鋼價上漲，企業(yè)有了經(jīng)濟條件，改革的困難主要還是在企業(yè)改革意愿和職工安置等方面。
蕭樊認為，2018年煤炭去產(chǎn)能呈現(xiàn)三大特點。一是從宏觀層面而言，2018年是圓滿完成去產(chǎn)能目標的最后一年，任務(wù)艱巨但已有前兩年的良好鋪墊。二是以保供為主。2018年煤炭去產(chǎn)能去的是僵尸企業(yè)、低效礦井。三是2018年去產(chǎn)能將會及時和宏觀需求相匹配。去年GDP增速6.9%，保持穩(wěn)中向好的態(tài)勢。在這種態(tài)勢下，將根據(jù)煤炭消費量和需求量的變化調(diào)整部分措施。
1.5億噸的產(chǎn)能好“去”嗎？ 蕭樊認為，1.5億噸這個數(shù)據(jù)，應(yīng)該是以各地自下而上報出來的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行匯總，而不是提出一個任務(wù)指標后強壓分解下去的，“只要是自下而上報出來的數(shù)字，就存在一個分析論證的過程。完成起來雖然有難度，但問題不大”。
“在近兩年煤炭去產(chǎn)能過程中，由于去產(chǎn)能在早期存在‘一刀切’現(xiàn)象，出現(xiàn)了短期區(qū)域結(jié)構(gòu)性供應(yīng)失衡。”李廷說，“特別是南方省區(qū)，短期內(nèi)調(diào)入煤炭需求增加，使中短期北煤南運壓力增加。”
今年3月，國家能源局制定印發(fā)了《2018年能源工作指導(dǎo)意見》。意見明確指出，把處置僵尸企業(yè)作為重要抓手，加快退出違法違規(guī)、不達標和安全風(fēng)險大的煤礦，繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能，引導(dǎo)長期虧損、資不抵債等煤礦有序退出，適當提高南方地區(qū)煤礦產(chǎn)能退出標準。繼續(xù)按照減量置換原則有序發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，倒逼無效低質(zhì)產(chǎn)能加快退出，提高煤炭先進產(chǎn)能比重，更多發(fā)揮北方地區(qū)優(yōu)質(zhì)先進產(chǎn)能作用。
“2018年《能源工作指導(dǎo)意見》真正落實了能源‘四個革命、一個合作’的重要戰(zhàn)略。”張熙霖說。
在張熙霖看來，經(jīng)過兩年多的工作，“去產(chǎn)能”這一概念逐步變得精準化，去產(chǎn)能不僅是總量上的控制，還要進一步進行結(jié)構(gòu)性的優(yōu)化，是一個“有去有增”的概念。這是我國能源需求和實現(xiàn)煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所決定的，煤炭的高質(zhì)量發(fā)展，包括用先進產(chǎn)能來滿足需求，進一步推動煤炭清潔生產(chǎn)和利用，以及煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級等多方面內(nèi)容。
今年的《政府工作報告》指出，要堅持用市場化、法治化手段，嚴格執(zhí)行環(huán)保、質(zhì)量、安全等法規(guī)標準，化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能?！?018年能源工作指導(dǎo)意見》同樣指出，要用市場化和法治化辦法化解煤炭過剩產(chǎn)能。
“運用市場化、法治化手段，就是要建立良好的長效機制，避免治理之后又產(chǎn)生新的不合理產(chǎn)能的擴張。”中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員劉戒驕認為，所謂市場化去產(chǎn)能，就是要為市場行為確立規(guī)則與邊界，讓企業(yè)在這個框架內(nèi)充分地發(fā)揮自身的主觀能動性，更好地與市場對接，“要通過公平的市場競爭決定企業(yè)去留，而不是讓政府來要求企業(yè)做什么、怎么做”；所謂法治化，就是要對政府和企業(yè)建立起約束機制，今后再批項目、擴產(chǎn)能，一定要在環(huán)保排放、主要裝置技術(shù)指標、產(chǎn)品質(zhì)量標準等方面達到一定門檻才行。
從2016年去產(chǎn)能政策出臺以來，利用市場化手段去產(chǎn)能就是政策中的重要部分。2017年以來，市場化手段去產(chǎn)能更加獲得重視。中長期合同簽訂、產(chǎn)量指標的交易、兼并重組等都屬于有效的市場化手段。
“當然，在煤價企穩(wěn)回升的情況下，較少企業(yè)會主動關(guān)閉退出，用市場化手段去產(chǎn)能存在較大難度，還需靠政府推動。”李廷說。
目前，國內(nèi)有關(guān)征收碳稅的呼聲漸高。碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅種，通常開征目的是希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖，具體征收方式為針對燃煤和石油下游的汽油等，按其碳含量的比例征稅。
“如果征收碳稅，燃煤電廠肯定是被計征的行業(yè)。目前啟動的是碳排放交易體系。碳交易或者碳稅都是以市場的方式推動碳減排，從整個行業(yè)來看，將導(dǎo)致能效的提升及煤炭消耗量的下降。”張熙霖說，“低碳技術(shù)、節(jié)能、碳減排等領(lǐng)域會有新的利潤增長點，也讓煤炭企業(yè)可以涉及的轉(zhuǎn)型領(lǐng)域多了選擇的路徑。”
在去產(chǎn)能政策方面，張熙霖認為，政府應(yīng)加強地區(qū)間產(chǎn)量指標的協(xié)調(diào)、運力協(xié)調(diào)，按照一企一策的方法，對僵尸企業(yè)做好進一步治理。此外，轉(zhuǎn)型升級和去產(chǎn)能是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的兩個重要方面，政策機制建設(shè)上對去產(chǎn)能一直重視，但是對于轉(zhuǎn)型升級的問題重視程度不夠。因此，政府除了不斷完善去產(chǎn)能的相關(guān)政策以外，還要給予煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級更多的支持。例如，政策上支持煤炭企業(yè)改善供給、提高科技含量、節(jié)能環(huán)保改造、發(fā)展上下游一體化項目等，鼓勵企業(yè)通過轉(zhuǎn)型發(fā)展促進去產(chǎn)能。
蕭樊認為，未來煤炭去產(chǎn)能，需要清晰的宏觀導(dǎo)線來指引——目前煤炭產(chǎn)能過剩是什么程度？應(yīng)該有一個動態(tài)的定位。煤炭行業(yè)作為周期性行業(yè)，產(chǎn)能的增減不是短時間的事情，需要在政策制定時有充足的預(yù)判。
對于煤炭企業(yè)而言，當前單一的煤炭行業(yè)的界限逐漸弱化，煤炭企業(yè)單純依靠采煤、賣煤的經(jīng)營模式越來越難以實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。在去產(chǎn)能的過程中，煤炭企業(yè)要結(jié)合自身和所在地區(qū)情況，制定好新的戰(zhàn)略，研究如何向煤基企業(yè)轉(zhuǎn)型，向上下游或者多元化轉(zhuǎn)型。
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