“我們從來沒說停止，但是要把溫度降下來。”6月6日，在天津出席于家堡論壇的商務部國際經(jīng)貿關系司副司長孫元江向外界證實，國內多地爭相申建自由貿易區(qū)的局面已經(jīng)得到遏制。
國家發(fā)改委副秘書長范恒山6月10日亦明確表示，自貿區(qū)的推廣應當積極穩(wěn)妥，對于有必要設立的自貿區(qū)需要給予充分論證。
時代周報記者從多個消息源獲悉，中央高層近期批評了各地一窩蜂申報自貿區(qū)的現(xiàn)象。“大家都一哄而上，都要摸著石頭過河，那樣將付出比較多的成本。”商務部一位不愿具名的官員6月23日向時代周報記者表示，高層希望上海自貿區(qū)這個試驗田拿出成熟的成果后，再考慮是否進一步批準其他地區(qū)建自貿區(qū)。
“自貿區(qū)的審批并不會停止，只是速度被放緩了，相關的申報仍在進行中。”以上官員透露，這幾天中央相關部委正在開會，中央或將在政策層面對自貿區(qū)發(fā)展進行規(guī)范和調整。希望通過自貿區(qū)來推動整體的體制改革，將要求申報方案寫明承擔哪些體制創(chuàng)新。
5月23日，上海自貿區(qū)迎來了中央最高領導人習近平總書記的“檢閱”。據(jù)新華社報道，習近平在考察期間強調，上海自由貿易試驗區(qū)是塊大試驗田，要播下良種，精心耕作，精心管護，期待有好收成，并且把培育良種的經(jīng)驗推廣開來。
他希望試驗區(qū)要切實把制度創(chuàng)新作為核心任務，以形成可復制、可推廣的制度成果為著力點，“把防控風險作為重要底線”。
在眾多專家看來，中央高層此番強調，說明自貿區(qū)的試驗是有風險的，應科學規(guī)劃，謹慎布局，穩(wěn)妥推進，這也是控制改革成本的需要。
“降溫”背后
中國(上海)自由貿易試驗區(qū)去年9月29日掛牌成立。去年11月，中共十八屆三中全會后出臺的《決定》提出，“要在推進現(xiàn)有試點基礎上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿易園(港)區(qū)。”
“自貿區(qū)”頓時成為最火爆的詞匯之一，點燃了諸多省市的熱情，紛紛加入申報“自貿區(qū)”的隊列。
特別是今年全國“兩會”，李克強總理在政府工作報告中明確：2014年將開展若干新的自貿區(qū)試點。這一消息如強心劑，讓“兩會”旋即成為地方主政者們的索票場合。在那里，他們積極奔走、多方推銷，通過提案、議案或當面向中央高層匯報的方式，為申立自貿區(qū)“拉票”。
時代周報記者據(jù)公開材料統(tǒng)計，全國除港澳臺之外的31個省、自治區(qū)、直轄市中，除去先行試點的上海，已有天津、廣東、浙江、山東等27個省市或地區(qū)明確提出設立自貿區(qū)，只有北京、山西、青海三地尚無計劃。
幾個月來，許多省市已高調地亮出了自己的自貿區(qū)方案。上海市政府參事室主任王新奎發(fā)現(xiàn)各地的內在邏輯和愿望都相差無幾，均是希望借自貿區(qū)東風向國家要政策，以求獲得新的發(fā)展動力。
王新奎曾參與設計上海自貿區(qū)總體方案，多次接待過到上海自貿區(qū)考察的各地官員。在他看來，眾多省市申立自貿區(qū)本身是好現(xiàn)象，但其中許多對自貿區(qū)的目標定位有“路徑依賴”，不知不覺中重蹈了“要優(yōu)惠政策招商引資”老路，這與中央推自貿區(qū)“要制度創(chuàng)新，不要政策"洼地"”的意圖背道而馳。
商務部國際貿易經(jīng)濟合作研究院院長霍建國向時代周報記者指出，“從一些地方提交的申請報告來看，顯然是倉促為之，毫無特點和立意，基本上還是過去多年模式的重復，仍舊停留在開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的層面上”。
在商務部國際貿易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育看來，各地競逐自貿區(qū)有歷史原因，“以前探索改革開放設立經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，到保稅區(qū)、出口加工區(qū)，這些特殊功能區(qū)曾為獲批地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展起到了重大作用，其間太多地使用了特殊的財稅、土地優(yōu)惠措施，許多地方習慣了這種特殊政策，現(xiàn)在仍想搶占先機，圖謀"制度套利"。”
商務部國際經(jīng)貿關系司副司長孫元江坦言，一些地區(qū)在申報熱潮中相當盲目，“他們認為自貿區(qū)是中央或國務院給地方一些優(yōu)惠政策，所以有了一哄而上的效應。”問題是，建立自貿區(qū)的主要目的是搞制度創(chuàng)新，是有風險的，需要設計配套措施，而盲目申報相當于不知水有多深就去“試水”，可能對當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生不良影響。
“中央高層一再強調，在建設自貿區(qū)全過程要把防控風險作為重要底線，這說明自貿區(qū)的試驗是有很大風險的。”王新奎也認為，高風險意味著高標準，全國來看，當前真正能夠符合自貿區(qū)標準的地方屈指可數(shù)。
中央對自貿區(qū)的過熱現(xiàn)象，其實早有警惕。梅新育對時代周報記者說，“李克強總理和主要金融監(jiān)管部門一把手均未出席上海自貿區(qū)的掛牌儀式，這就是一個非常明顯的信號。”
今年全國兩會期間，安徽代表團代表談到本地申建自貿區(qū)時，中央政治局委員、國務院副總理汪洋的回答令代表團意外。他認為，申辦自貿區(qū)的激情在全國是普遍高漲，大家認為自由貿易區(qū)會成為一個新的政策高地，從而使自己能夠發(fā)展更快一些，這個心情完全可以理解。但現(xiàn)在關鍵的是，這個政策到底是什么，還沒有真正劃分清楚。
在汪洋看來，中部地區(qū)應該從實際出發(fā)，看最需要解決的問題是什么，然后針對這些問題提出改革試點，這樣更容易得到中央支持。但這盆冷水并未澆滅安徽申報自貿區(qū)的熱情，其合蕪馬自貿區(qū)方案現(xiàn)已上報國務院。
6月3日，新華社旗下的《瞭望》新聞周刊援引權威部門人士的說法稱，多地爭相以申報自貿區(qū)之名，爭取特殊政策，引發(fā)高層批評，“而最關鍵的是目前申報的方案沒有讓中央領導看到足夠的改革內涵”。
自貿區(qū)的深意
在孫元江看來，不少地方盲目是因為并未真正讀懂自貿區(qū)的深意，“它不是一個憑借種種優(yōu)惠取勝的"政策洼地"，而是一場制度上的試驗”。
事實上，上海自貿區(qū)在規(guī)劃之初，并未設想會成為國家戰(zhàn)略的試驗田。上海自貿區(qū)管委會前副主任簡大年最近在一次論壇上透露，最初其名稱叫“上海浦東自由貿易園區(qū)”，“我們很想要這樣一頂帽子，便于我們在國際上的溝通;也想要一個真正的境內關外貿易便利化的環(huán)境;也很想要一批政策，包括減免15%的所得稅;我們也很想要一批在操作上比較便利的外匯的措施。這是我們當初想要的四樣東西。”
但當“上海浦東自由貿易區(qū)”方案上報中央之后，名稱變?yōu)?ldquo;中國(上海)自由貿易試驗區(qū)”，意義大為不同—被賦予了“先行先試”的試驗性質，“用它來測試政策，然后延伸和復制經(jīng)驗。”
顯然，上海自貿區(qū)擔當了探路的使命—通過制度創(chuàng)新，進一步釋放制度和改革紅利，推動新一輪深化改革和對外開放。而這正是高層啟動自貿區(qū)戰(zhàn)略的意圖。
目前，中國正在迅速崛起，但同時又日益逼近“中等收入陷阱”，在這種情形下，中國的戰(zhàn)略選擇就是以開放倒逼改革，“開放的前提就是我們要有參與的意愿，參與的前提是適應，適應的前提就是改革，上海自貿區(qū)就是我們國家開放倒逼改革的壓力測試平臺。”王新奎說。
上海市政協(xié)副主席周漢民，是上海自貿區(qū)建設的參與者、推動者。他認為，中國自1978年至今走了一條波瀾壯闊的以開放促改革的道路，經(jīng)歷了四次浪潮：1978年中共十一屆三中全會開啟改革開放的航程，第二波始于浦東大開發(fā)，第三波是中國復關入世;第四次就是上海自貿區(qū)的批準建設。
“上海自貿區(qū)的設立，是中國一次前所未有的自我開放。”周漢民說，它要成為國家主動參與全球投資規(guī)則體系重構進程的試驗場，企業(yè)適應全球產(chǎn)業(yè)鏈重構并跨向全球化經(jīng)營的橋頭堡，政府轉變職能的排頭兵。
國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松更是撰文指出，上海自貿區(qū)體現(xiàn)了國家重大的戰(zhàn)略意義，不僅是我國未來經(jīng)濟改革的試驗田，也是未來融入世界經(jīng)濟的窗口。
中國宏觀經(jīng)濟正面臨著各種問題，包括潛在增速下降、人口紅利消失和投資占經(jīng)濟體量過大等，迫切需要新一輪經(jīng)濟體制改革。自貿區(qū)戰(zhàn)略的推進能看出新一屆政府對于轉變政府職能，深化改革開放的決心，為建立小政府、大市場的經(jīng)濟體制提供了試驗田。
從國際環(huán)境來看，WTO主導下的“多哈回合談判”已陷入停滯。美國主導的泛太平洋(601099,股吧)合作伙伴(TPP)和跨大西洋(600558,股吧)貿易與投資伙伴(TTIP)涵蓋了超過39個國家、62%的世界GDP經(jīng)濟體量，但中國尚未加入到TPP的談判中。巴曙松認為，借助自貿區(qū)這一窗口，我國有望獲得參與新一輪全球貿易自由化的機會，不被邊緣化。
對內建立自貿區(qū)，對外積極開展雙邊或多邊的自貿協(xié)定談判，從而建起良好的自貿網(wǎng)絡，是“一個銅板的兩面”。
孫元江對此解釋，自貿區(qū)和國家的自貿協(xié)定的概念盡管不同，但有很多相通之處。中國加入WTO以后，以市場換市場，帶來了市場開放的紅利，成為全球最大貿易國。但十多年過去，這種紅利正在逐步消失。市場的紅利釋放完后，重心轉到制度紅利。以往自由貿易談判的重點主要是貨物貿易、服務貿易，要求降低關稅等，而現(xiàn)在的區(qū)域貿易協(xié)定已延展到規(guī)則領域。
在他看來，自貿區(qū)試驗的很多東西，恰好是對外自貿談判所需要的。上海自貿區(qū)的建設更多是一個“自我革命”的過程，核心內容是制度創(chuàng)新，其中很重要的一點是查找我國在規(guī)則上的差距。
“上海經(jīng)驗”
“自貿區(qū)的核心任務是制度創(chuàng)新;制度創(chuàng)新完成了，就是自貿區(qū)的成功。”5月27日，上海市委書記韓正在傳達貫徹習近平總書記在滬視察工作的重要講話的干部大會上稱，“力爭在自貿試驗區(qū)運營1年時，拿出首批全國可復制、可推廣的制度成果”。也就是說，這批“上海經(jīng)驗”有望在9月推出。
上海自貿區(qū)成立8個月來，初步形成30多項可復制、可推廣的經(jīng)驗。新華社消息顯示，習近平總書記在5月23日下午視察時聽到這個數(shù)字“很高興”。
“(對這些制度創(chuàng)新)我們之前做了一個內部評估，總體來說，結果符合預期。國務院對自貿區(qū)的各項任務進展給予了充分肯定。”上海自貿區(qū)管委會副主任朱民說。
從去年10月成立至今，自貿區(qū)內開展了擴大服務業(yè)開放、建立外資準入前國民待遇和負面清單的管理模式、深化金融領域開放等方面的多項試點。
“負面清單”管理模式無疑是上海自貿區(qū)改革試點的突破性亮點，是自貿區(qū)最顯著的標志之一。自貿區(qū)相對于以前的綜合保稅區(qū)，最重要的“升級”即為貿易的自由化、便利化，首先涉及到的就是外資的投資準入問題。目前，上海自貿區(qū)仍是中國內地唯一采用負面清單制度的區(qū)域，而其他地區(qū)仍沿用外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄模式。
不過，在去年10月推出的首版負面清單，并未得到廣泛好評。其原因是，這份負面清單涵蓋了18個國民經(jīng)濟行業(yè)門類中的1069個小類，共計190條管理措施。
今年年初起，上海市政府已經(jīng)開始著手制定2014版負面清單。在5月下旬亞信峰會新聞吹風會上，上海市常務副市長屠光紹透露，這份負面清單將在去年版本基礎上“瘦身”三分之一。
“其中部分開放措施，需要得到國家有關部門批準。”上海自貿區(qū)管委會常務副主任戴海波6月10日向外界披露，有關2014版負面清單的變化，一是開放度會進一步提升，其中一部分條款會取消，一部分條款的條件放寬。二是提高透明度，比如目前一些措施表述比較籠統(tǒng)，不清晰它的具體限制條件。三是按照國際慣例來表述，特別是充分體現(xiàn)內外資的一致性，和國際慣例接軌。
據(jù)媒體報道，新的開放措施包括育幼養(yǎng)老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務、檢測檢驗認證、影視出版等服務業(yè)領域，此外還將對海洋工程裝備、航空航天制造、新能源等新興制造業(yè)領域提出外資準入。
除負面清單外，海關制度也是自貿區(qū)制度改革的重點之一。此前，上海海關已推出了兩批共14項“可復制、可推廣”的上海自貿試驗區(qū)監(jiān)督服務創(chuàng)新制度，第二批7項將于6月底之前推廣實施。
金融改革是自貿區(qū)的最大看點，而人民幣國際化為其核心，但步子不可能邁得太大。5月22日，央行雙細則同時落地，意味著央行支持上海自貿區(qū)金融改革的七項細則全部出齊，上海自貿區(qū)自由貿易賬戶正式上路。
在短短7個月內，“央行三十條”中創(chuàng)新有利于風險管理賬戶體系的政策框架已經(jīng)成型。但這樣的改革速度依然無法滿足外界的迫切期待。來自上海官方的消息，今年自貿區(qū)在金融領域的重點工作，主要在操作流程、風險防范系統(tǒng)的整體配合方面。
上海自貿區(qū)管委會有關負責人稱，自貿區(qū)的金融改革不是要在28平方公里內建一個金融中心、人民幣離岸中心，而是要建一塊試驗田，對金融政策、產(chǎn)品、標準進行試驗;“區(qū)內外的聯(lián)動，是自貿區(qū)發(fā)展的方向。”
“改革急不得”
上海自貿區(qū)掛牌以來，各項改革都在謹慎和艱難中行進，大多數(shù)改革的效果和風險尚未顯現(xiàn)。許多業(yè)內人士表示，在上海經(jīng)驗未形成的情況下，盲目鋪開自貿區(qū)“攤子”，為時尚早。
“自貿區(qū)的審批并不會停止，只是速度被放緩了，相關的申報仍在進行中，一些地區(qū)被允許繼續(xù)逐級申報。”商務部一位不愿具名的官員向時代周報記者表示，高層希望上海自貿區(qū)這個試驗田拿出成熟的成果后，再考慮是否進一步批準其他地區(qū)建自貿區(qū)。
中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江表示，盡管程序放緩，但是自貿區(qū)一定還是要批的，“畢竟是國家級戰(zhàn)略，不可能只有一個”。他認為以現(xiàn)有條件看，廣東自貿區(qū)是上海之后最有可能獲批的。
橫琴新區(qū)管委會主任牛敬回應了這種樂觀：“目前粵港澳自貿區(qū)申報非常順利、正常。”他表示，一旦取得了國家認可成為自貿區(qū)，一定會做得比上海更有深度，畢竟上海是第一個“示范模板”，各方面都不夠全面，但有了上海經(jīng)驗，再加上國家發(fā)展戰(zhàn)略，一旦時機成熟，相信未來粵港澳自貿區(qū)會走在前列。
重慶兩江新區(qū)有關官員向時代周報記者稱，他們的自貿區(qū)申報工作“沒受影響，正繼續(xù)”。
盡管自貿區(qū)會適度擴編，但梅新育認為，對于全國絕大多數(shù)省區(qū)而言，更現(xiàn)實的做法是對接利用上海自貿區(qū)，而不是追求類似的政策。他提醒條件、稟賦差距太遠的地區(qū)，“與其徒勞地游說中央索取種種不現(xiàn)實的甚至是違反經(jīng)濟規(guī)律的特惠，不如轉而考慮如何與上海自貿區(qū)和在此之后最有潛力的自貿區(qū)候選者對接，借力發(fā)展自己。”
自貿區(qū)審批被放緩，給了上海自貿區(qū)方面更大的壓力。負責上海自貿區(qū)38%面積的開發(fā)的外高橋(600648,股吧)集團總經(jīng)理舒榕斌坦言：“壓力全在上海了，大家都等著，全國都在看我們。作為區(qū)域開發(fā)的主力軍，我們的壓力很大，工作量也大。”
王新奎撰文提醒，必須避免對自貿試驗區(qū)預期上的“急功近利”。凡涉及改革，或在原有的體制機制框架內政策的增減，或體制機制本身的創(chuàng)新，政策的增減能立竿見影，但大多僅涉及局部短期利益的再分配;體制機制的創(chuàng)新，則關系到長期整體營商環(huán)境的改善。在自貿區(qū)的實際操作過程中，往往重政策增減，輕體制機制創(chuàng)新，就偏離了設立自貿區(qū)的根本目標。
對此，世界自由貿易區(qū)協(xié)會主席格蘭姆·馬瑟(Graham Mather)最近也在上海的論壇上建議，上海自貿區(qū)的建設需要耐心，“改革急不得”，“過高的期望很可能會產(chǎn)生反作用力。”他在與上海自貿區(qū)官員的交談中提到自貿區(qū)還將面臨很多挑戰(zhàn)，特別是改革政策如何和現(xiàn)有管理體系相融合的問題。
“自貿區(qū)在制度創(chuàng)新中，不僅有可能因為設置和功能定位不當而扭曲市場運行，而且需要額外的特殊監(jiān)管體系;即使是符合產(chǎn)業(yè)導向的改革措施，也必須看到其中的潛在風險并時刻注意防范。”梅新育接受時代周報記者采訪時如此表示。
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原標題：調頻自貿區(qū)
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