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　一、實(shí)施區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制勢(shì)在必行

　　1、煤炭消費(fèi)是我國(guó)空氣污染的主要影響因素

　　我國(guó)煤炭消費(fèi)的總量、分布、結(jié)構(gòu)及技術(shù)水平等因素均對(duì)大氣環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。首先，煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)迅速導(dǎo)致巨大的污染物排放負(fù)荷。目前我國(guó)煤炭消費(fèi)量占全球煤炭消費(fèi)總量的50%，遠(yuǎn)超美國(guó)（13.5%）、歐盟（7.7%）、日本（3.2%）等其他經(jīng)濟(jì)體，巨大的煤炭消費(fèi)量導(dǎo)致我國(guó)二氧化硫、氮氧化物、大氣汞排放量高居全球首位。其次，煤炭消費(fèi)空間分布不均衡引發(fā)區(qū)域性復(fù)合型大氣環(huán)境問(wèn)題。突出表現(xiàn)為以三區(qū)十群為代表的重點(diǎn)區(qū)域，單位面積煤炭消費(fèi)量是全國(guó)平均水平的4倍左右、單位面積污染物排放強(qiáng)度是全國(guó)平均水平的3倍左右；由于污染物排放密集，加之機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)迅速、重化工業(yè)快速發(fā)展，各種污染物相互作用并遠(yuǎn)距離傳輸，以PM2.5、O3、酸雨為特征的區(qū)域復(fù)合型污染呈加劇態(tài)勢(shì)。第三，煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理加劇了城市煤煙型污染。目前我國(guó)電力行業(yè)煤炭消費(fèi)量?jī)H占全國(guó)煤炭消費(fèi)總量的50%左右，遠(yuǎn)低于美國(guó)90%的水平，大量的煤炭消費(fèi)集中于工業(yè)鍋爐、煉焦?fàn)t和建材窯爐，復(fù)雜的排放源構(gòu)成使得我國(guó)成為全球大氣污染控制體系最為龐大、構(gòu)成最為復(fù)雜、減排難度最大的國(guó)家，

　　在一定程度上也加劇了城市煤煙型污染。最后，煤炭利用與污染控制技術(shù)水平較低導(dǎo)致污染物排放績(jī)效偏高。目前我國(guó)燃煤鍋爐運(yùn)行熱效率在60%左右，比先進(jìn)國(guó)家低15%～20%，并且基本沒(méi)有脫硝措施，脫硫和除塵技術(shù)水平也偏低。原煤煤質(zhì)差、動(dòng)力煤入洗率低，也影響了我國(guó)的燃煤污染控制效果，目前我國(guó)原煤平均入洗率僅為51%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平（55%～90%）。

　　2、煤炭消費(fèi)控制是改善重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量的必要條件相關(guān)研究指出，要使我國(guó)80%以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的要求，至少要使我國(guó)二次顆粒物的氣態(tài)前體物和一次顆粒物的排放量在2010年的基礎(chǔ)上削減40%～50%。對(duì)于污染物排放集中、灰霾污染嚴(yán)重的華北地區(qū)，則需要更大力度的減排。如果按照“十一五”以來(lái)每五年主要污染物減排10%左右的速度，需要20年才能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前空氣質(zhì)量快速惡化的嚴(yán)峻局面。同時(shí)，隨著煙氣治理技術(shù)的推廣，末端治理措施的減排空間逐步壓縮，如果僅依賴工程技術(shù)手段，要在煤炭消費(fèi)高速增長(zhǎng)的情況下實(shí)現(xiàn)各種污染物排放量削減過(guò)半的目標(biāo)，幾乎是不可能完成的任務(wù)，必須從能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，實(shí)施區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制，從源頭上減少各種污染物的產(chǎn)生量，為解決區(qū)域空氣污染問(wèn)題創(chuàng)造條件。

　　3、煤炭消費(fèi)總量控制已具備實(shí)踐基礎(chǔ)

　　2010年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出了“嚴(yán)格控制重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)燃煤項(xiàng)目建設(shè)，開(kāi)展區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制試點(diǎn)工作”。目前北京、天津、烏魯木齊等城市，為改善空氣質(zhì)量，已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施煤炭消費(fèi)控制措施。具體包括：設(shè)定煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)，關(guān)閉、搬遷污染企業(yè)，控制新建燃煤電廠和燃煤供熱鍋爐，現(xiàn)有燃煤鍋爐和其他燃煤設(shè)施改用天然氣、電力等，天津市還將煤炭消費(fèi)增量控制指標(biāo)分解到重點(diǎn)企業(yè)和各區(qū)縣政府，建立煤炭消費(fèi)總量跟蹤監(jiān)測(cè)、預(yù)警和考核機(jī)制，確?？孛盒Ч?。此外，我國(guó)從“十二五”開(kāi)始實(shí)施的能源消費(fèi)總量控制制度，將控制指標(biāo)分解落實(shí)到各行政區(qū)，也對(duì)各地的煤炭消費(fèi)形成了制約。實(shí)踐表明，控制煤炭消費(fèi)總量，對(duì)于減少燃煤大氣污染物排放、改善城市空氣質(zhì)量具有重要意義，并且在國(guó)家政策層面和控制指標(biāo)分解、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、考核等操作層面已經(jīng)具備實(shí)施條件。

　　二、發(fā)達(dá)國(guó)家燃煤大氣污染控制經(jīng)驗(yàn)

　　發(fā)達(dá)國(guó)家控制燃煤污染的經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化煤炭使用結(jié)構(gòu)、應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)等綜合手段，可以大幅度削減大氣污染物排放量并改善空氣質(zhì)量。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，煤炭在歐盟國(guó)家一次商品能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重由50%降低至15%左右，天然氣和核能消費(fèi)比重提高。歐盟煤炭消費(fèi)量持續(xù)下降的原因，除了天然氣、核能使用量的增加為煤炭替代創(chuàng)造了條件，還因?yàn)楣I(yè)化基本完成，冶金、建材等高煤耗行業(yè)的能源需求量逐年降低，同時(shí)能源利用效率不斷提高。日本的能源資源主要依賴外部供給，能源品種和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受到諸多制約，因此更側(cè)重于應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)節(jié)能與污染物排放量的削減，這也是我國(guó)目前在燃煤污染控制中采取的主要手段。

　　美國(guó)的煤炭消費(fèi)量近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)增長(zhǎng)了約1倍，但煤炭消費(fèi)過(guò)程中的大氣污染物排放量卻在上世紀(jì)80年代以后開(kāi)始下降，除了大氣污染控制水平提高的因素以外，更主要得益于煤炭消費(fèi)向大氣污染物排放控制水平相對(duì)較高的電力部門(mén)集中。以SO2排放控制為例，1970～2010年期間，美國(guó)電力部門(mén)的噸煤SO2排放系數(shù)降低了90%，工業(yè)鍋爐的SO2排放系數(shù)下降了50%左右，總體水平比電力部門(mén)的排放系數(shù)高出約4倍。從煤炭消費(fèi)的部門(mén)分布來(lái)看，1950年以來(lái)，美國(guó)電力部門(mén)的煤炭消費(fèi)量增長(zhǎng)了10倍，而工業(yè)煤炭消費(fèi)量減少了2/3，民用煤炭消費(fèi)減少了99%，2010年電力部門(mén)的煤炭消費(fèi)量占美國(guó)煤炭消費(fèi)總量的比例達(dá)到了93%。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，積極調(diào)整煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)，控制分散、難以控制和難以監(jiān)管的設(shè)備（如工業(yè)鍋爐）的煤炭消費(fèi)總量，同時(shí)以技術(shù)手段控制大型集中式燃煤鍋爐（如電廠）的排放，也能有效地降低大氣污染物的排放量。

　三、煤炭消費(fèi)總量控制框架體系

　?。ㄒ唬┱邇?nèi)涵

　　煤炭消費(fèi)總量控制是以控制一定時(shí)段內(nèi)、一定區(qū)域內(nèi)煤炭消費(fèi)總量為核心的能源與環(huán)境管理政策體系，其基本出發(fā)點(diǎn)是改善區(qū)域空氣質(zhì)量，使城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)污染物總量控制目標(biāo)的要求，從

　　源頭上實(shí)現(xiàn)多污染物綜合控制與節(jié)能減碳。煤炭消費(fèi)總量控制包含三大關(guān)鍵要素：一是煤炭消費(fèi)總量控制范圍，二是煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)，三是煤炭消費(fèi)總量控制指標(biāo)的地區(qū)和行業(yè)分配。煤炭消費(fèi)總量控制的對(duì)象應(yīng)是燃煤污染嚴(yán)重、迫切需要采取相應(yīng)措施改善空氣質(zhì)量的區(qū)域，基于空氣質(zhì)量改善要求與煤炭消費(fèi)控制的現(xiàn)實(shí)條件，客觀設(shè)定煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)；隨著空氣質(zhì)量改善要求的不斷提高和煤炭使用技術(shù)與政策的變化，不同時(shí)期的煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

　　（二）框架體系

　　煤炭消費(fèi)總量控制政策體系，涵蓋宏觀經(jīng)濟(jì)政治決策、能源與環(huán)境管理、社會(huì)文化引導(dǎo)等諸多領(lǐng)域，包括發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策等多重調(diào)控手段，并由相應(yīng)的管理制度以及技術(shù)裝備、文化氛圍等作為支撐。目的是促進(jìn)煤炭需求總量控制，調(diào)整以煤為主的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化工業(yè)布局和煤炭利用結(jié)構(gòu)，應(yīng)用先進(jìn)的燃煤技術(shù)和污染治理技術(shù)，降低煤炭消費(fèi)的污染物排放量。政策框架如圖1所示。

　　首先要科學(xué)制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)未來(lái)生活水平、經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行正確定位，合理設(shè)定GDP增速，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低煤炭消費(fèi)需求；其次要調(diào)整能源發(fā)展戰(zhàn)略，從以粗放的供給滿足增長(zhǎng)過(guò)快需求的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W(xué)的供給保障合理需求的能源供需新模式，并積極發(fā)展天然氣、核電、水電等非煤能源，為減少煤炭消費(fèi)總量創(chuàng)造條件；第三，要從全局角度對(duì)地區(qū)和行業(yè)發(fā)展進(jìn)行優(yōu)化部署，基于環(huán)境承載力安排耗煤產(chǎn)業(yè)的空間布局；第四，通過(guò)法律法規(guī)、排放標(biāo)準(zhǔn)、行政審批、經(jīng)濟(jì)政策等綜合手段，促進(jìn)煤炭的清潔、高效利用，對(duì)節(jié)能環(huán)保技術(shù)、可再生能源發(fā)展等予以扶持；第五，建立重點(diǎn)區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制管理制度，將煤炭消費(fèi)總量控制作為約束性指標(biāo)，納入政績(jī)考核體系，并建立相應(yīng)的評(píng)估、考核與責(zé)任追究制度；第六，加快發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)、高效用能技術(shù)、先進(jìn)發(fā)電技術(shù)等，突破煤炭消費(fèi)總量控制的技術(shù)瓶頸；最后，加強(qiáng)宣傳教育，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)和清潔生產(chǎn)。

　?。ㄈ?shí)施路線圖

　　根據(jù)我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略，在2020年以前，特別是“十二五”時(shí)期，是我國(guó)全面轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展軌道、決定能源轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)任務(wù)能否完成的關(guān)鍵期，在此階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式應(yīng)實(shí)現(xiàn)重大調(diào)整，能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度和結(jié)構(gòu)將有顯著變化。通過(guò)實(shí)施科學(xué)、綠色、低碳能源戰(zhàn)略，預(yù)計(jì)到2030年前后，我國(guó)能源發(fā)展將出現(xiàn)歷史性的轉(zhuǎn)折，其標(biāo)志是：節(jié)能、提效達(dá)到先進(jìn)水平，能源結(jié)構(gòu)明顯改善，煤炭年利用量越過(guò)峰值，煤炭科學(xué)、安全生產(chǎn)和潔凈化利用達(dá)到先進(jìn)水平，燃煤污染問(wèn)題基本解決，二氧化碳排放量達(dá)到峰值[1]。基于以上戰(zhàn)略判斷，并從空氣質(zhì)量改善的實(shí)際需要出發(fā)，從“十二五”開(kāi)始，我國(guó)就應(yīng)該探索實(shí)施區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制，尤其是在空氣污染嚴(yán)重的京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大重點(diǎn)區(qū)域，以煤炭消費(fèi)總量控制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，為節(jié)能減排和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)創(chuàng)造條件；“十三五”應(yīng)結(jié)合國(guó)家大氣污染防治戰(zhàn)略，將煤炭消費(fèi)總量控制范圍擴(kuò)大到其他大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域；2020年～2030年期間，結(jié)合溫室氣體排放控制需求，擇期在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行煤炭消費(fèi)總量控制。從控制模式上看，近期建議采取區(qū)域控制與行業(yè)控制相結(jié)合的控制模式，遠(yuǎn)期應(yīng)根據(jù)溫室氣體排放控制需求，將國(guó)家總量控制提上議事日程。

　四、實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制的政策措施

　　（一）科學(xué)制定并分解控制目標(biāo)，實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)考核

　　首先要綜合考慮各地區(qū)空氣質(zhì)量、大氣污染物減排潛力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、煤炭消費(fèi)現(xiàn)狀等因素，科學(xué)設(shè)定煤炭消費(fèi)總量控制區(qū)范圍與控制目標(biāo)，針對(duì)不同地區(qū)設(shè)定差異化的煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)。對(duì)于煤炭消費(fèi)強(qiáng)度最高、灰霾污染嚴(yán)重的京津冀地區(qū)，應(yīng)首先劃定為煤炭消費(fèi)總量削減區(qū)，要求其盡快減少煤炭消費(fèi)總量；對(duì)于長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域復(fù)合型污染嚴(yán)重地區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)煤炭消費(fèi)控制力度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域煤炭消費(fèi)總量零增長(zhǎng)。第二，在煤炭消費(fèi)總量控制區(qū)內(nèi)，要將煤炭消費(fèi)總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解，確定各級(jí)行政區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的控制目標(biāo)。第三，要建立煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督考核，將目標(biāo)完成情況做為各級(jí)人民政府和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行問(wèn)責(zé)制，并向社會(huì)公開(kāi)。

　　（二）優(yōu)化煤炭消費(fèi)空間布局，重點(diǎn)地區(qū)增加天然氣和電力輸入量

　　在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重大項(xiàng)目布局方面，要充分考慮地區(qū)環(huán)境容量、資源稟賦等因素，將煤炭消費(fèi)總量控制指標(biāo)作為重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目審批的前置條件，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入。京津冀地區(qū)禁止新建除熱電聯(lián)產(chǎn)以外的燃煤電廠以及鋼鐵、水泥、焦炭、有色冶煉等高污染項(xiàng)目，并加大落后產(chǎn)能淘汰力度，關(guān)閉、搬遷現(xiàn)有污染企業(yè)。在能源供應(yīng)方面，

　　京津冀地區(qū)要增加天然氣供應(yīng)，提高電力輸入量。

　?。ㄈ┱{(diào)整燃料煤消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低小型燃煤設(shè)施煤炭消費(fèi)比例

　　由于火電行業(yè)大氣污染物排放集中，煙氣脫硫、脫硝、除塵技術(shù)成熟，單位燃煤的污染物排放強(qiáng)度遠(yuǎn)低于小型燃煤設(shè)施，因此應(yīng)逐步提高電力行業(yè)的煤炭消費(fèi)比例，積極推進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)為工業(yè)和民用采暖供熱，降低其他工業(yè)鍋爐和民用燃煤設(shè)施用煤比例。在城市內(nèi)劃定煤炭禁燃區(qū)，分散的燃煤鍋爐逐步改用清潔能源或由集中供熱鍋爐替代。對(duì)于農(nóng)村民用炊事、采暖用煤，應(yīng)積極推進(jìn)太陽(yáng)能、沼氣、電力、天然氣等替代燃煤。

　?。ㄋ模?yīng)用高效潔凈的燃煤技術(shù)，減少單位煤炭消費(fèi)的污染物產(chǎn)生量

　　為提高燃煤品質(zhì)，應(yīng)嚴(yán)格限制高硫份、高灰分煤炭的開(kāi)采與使用，并提高動(dòng)力煤洗選比例，力爭(zhēng)將煤炭入洗率逐步提高到70%以上，接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。應(yīng)用超（超）臨界發(fā)電技術(shù)、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)(IGCC)等高效、潔凈發(fā)電技術(shù)，并繼續(xù)推動(dòng)電廠煙氣脫硫、脫硝、除塵技術(shù)的深化應(yīng)用。推廣高效環(huán)保的鍋爐燃燒技術(shù)，提高煤炭燃燒效率，加強(qiáng)燃煤鍋爐大氣污染物排放控制。

　　（五）推行多樣化政策，促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)與煤炭利用方式調(diào)整

　　一是嚴(yán)格實(shí)施工業(yè)能耗限額和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在重點(diǎn)控制區(qū)執(zhí)行大氣污染物特別排放限值，促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、煤炭利用技術(shù)和污染物排放控制水平的提升。二是充分發(fā)揮價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)政策的

　　激勵(lì)作用，將煤炭開(kāi)發(fā)與利用過(guò)程中的環(huán)境損害恢復(fù)成本納入煤炭?jī)r(jià)格形成機(jī)制，并通過(guò)強(qiáng)制性市場(chǎng)份額、投資補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等各種措施，鼓勵(lì)清潔能源發(fā)展，使清潔能源真正具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。三是推行節(jié)能環(huán)保發(fā)電調(diào)度，按照“可再生能源－核電－天然氣發(fā)電－燃煤發(fā)電－燃油發(fā)電”的優(yōu)先順序安排發(fā)電量指標(biāo)，同類(lèi)型火電機(jī)組按照機(jī)組能耗和污染物排放水平由低到高排序，促使煤耗低、污染小的先進(jìn)機(jī)組多發(fā)電，從而降低電力行業(yè)煤炭消耗和污染物排放的總體水平。