城鎮(zhèn)化率預(yù)期僅增0.77個百分點(diǎn)
國家發(fā)改委主任張平稱城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃或上半年出臺
從去年年中以來一直被熱議的2013年城鎮(zhèn)化率，其預(yù)期目標(biāo)的設(shè)定相當(dāng)克制。
3月5日，國家發(fā)改委向全國人大提交《關(guān)于2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》(《報(bào)告》)：2013年，中國城鎮(zhèn)化率預(yù)期達(dá)到53.37%。
“53.37%的城鎮(zhèn)化率是合理的，之前城鎮(zhèn)化追求速度和數(shù)量的增長，現(xiàn)在更多強(qiáng)調(diào)質(zhì)量。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍說，中國城鎮(zhèn)化增長率多年來一直維持在一個百分點(diǎn)之上，而2013年預(yù)期僅增長0.77個百分點(diǎn)。
根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，過去五年，中國城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口8463萬人。(編注：城鎮(zhèn)化率與全國非農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重并不一致。據(jù)新華社報(bào)道，公安部副部長黃明6日說，2012年全國非農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重為35.29%。)
上海交通大學(xué)[微博]經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陸銘則認(rèn)為，今年城鎮(zhèn)化率目標(biāo)設(shè)置，更多的是考慮到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，“如果就業(yè)沒增長，城市的常住人口怎么會增加？”
按陸銘的理解，“如果城鎮(zhèn)化政策傾向于內(nèi)地，而內(nèi)地創(chuàng)造就業(yè)能力不強(qiáng)，整個城鎮(zhèn)化增速就慢了”。
“合理控制”表述模糊
上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陸銘的看法是，關(guān)于“特大城市和大城市要合理控制規(guī)模”的表述比較模糊，如果是通過市場力量，房價(jià)本身就是控制城市規(guī)模的機(jī)制。如果通過行政性力量來發(fā)展城鎮(zhèn)化，代價(jià)不菲。
城鎮(zhèn)化政策是否會傾向于內(nèi)地，尚不得而知?？梢源_定的是，對大城市規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)控制，已在政府視野之內(nèi)。
3月6日，國家發(fā)改委主任張平在十二屆全國人大一次會議的記者會上透露，如果順利，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃今年上半年可能出臺。此前一天，國務(wù)院總理溫家寶所作政府工作報(bào)告，對大中小城市和小城鎮(zhèn)作出“定位”：“特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，充分發(fā)揮輻射帶動作用；中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。”
《報(bào)告》則進(jìn)一步闡述：“將從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，發(fā)揮大城市輻射作用，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能，在資源環(huán)境承載條件較好的
地區(qū)培育發(fā)展城市群。加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。引導(dǎo)和規(guī)范新城新區(qū)健康發(fā)展。”
“將積極推進(jìn)城市群建設(shè)，全面提升東部城市群發(fā)展水平，在中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)培育壯大新的城市群。”新華社援引全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委副主任徐憲平6日的表態(tài)說。
徐憲平表示，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的編制思路之一，是“以城市群為主體形態(tài)”，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城市間分工協(xié)作，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
李佐軍說，最近十多年來，城鎮(zhèn)化方針一直是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但有些大城市和特大城市因?yàn)槿丝诰奂^快，造成了一些比較嚴(yán)重的城市病，所以在實(shí)際過程中對城市規(guī)模的擴(kuò)張是有所限制的。
陸銘的看法是，關(guān)于“特大城市和大城市要合理控制規(guī)模”的表述比較模糊，如果是通過市場力量，房價(jià)本身就是控制城市規(guī)模的機(jī)制。如果通過行政性力量來發(fā)展城鎮(zhèn)化，代價(jià)不菲。
陸銘指出，和中小城市相比較，大城市更能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚和吸納就業(yè)的功能，而在城鎮(zhèn)化過程中，政府往往將經(jīng)濟(jì)資源往中小城鎮(zhèn)引導(dǎo)，投資效率極低。
“人的城鎮(zhèn)化以就業(yè)為前提，就業(yè)需要企業(yè)提供?，F(xiàn)在的情況是，一些地區(qū)圈地后大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，卻吸引不了企業(yè)，這樣的城鎮(zhèn)化沒有效率。”陸銘說。
“行政等級”掣肘城鎮(zhèn)化
“提的是小城市和小城鎮(zhèn)都發(fā)展，但行政等級低的城市是得不到同等發(fā)展條件的。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認(rèn)為，體制改革沒到位，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)大格局還沒改變，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程以及現(xiàn)行體系還有很多不合理的地方。
李佐軍提到一點(diǎn)——受行政體制影響，中國的城市分行政等級，等級越高的城市，發(fā)展權(quán)力越大。
“提的是小城市和小城鎮(zhèn)都發(fā)展，但行政等級低的城市是得不到同等發(fā)展條件的。”李佐軍認(rèn)為，體制改革沒到位，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)大格局還沒改變，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程以及現(xiàn)行體系還有很多不合理的地方。
他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展比較好的狀態(tài)是，為各種不同規(guī)模的城市創(chuàng)造平等競爭的條件，消除農(nóng)民進(jìn)城障礙，讓人口和生產(chǎn)要素在不同規(guī)模城市以及城鄉(xiāng)之間自由流動。
就自由流動，溫家寶3月5日在政府工作報(bào)告中提出了“自由遷徙”的概念，要求加快推進(jìn)戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)“基本公共服務(wù)”覆蓋常住人口。
“使在城鎮(zhèn)已穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工及其家屬有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”《報(bào)告》說。
“在實(shí)現(xiàn)‘一元化’戶籍制度改革前，推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中‘亦城亦鄉(xiāng)’模式所引發(fā)的家庭問題需引起重視。”全國政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧昨日說。據(jù)新華社報(bào)道，當(dāng)天下午，厲以寧參加了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提案辦理協(xié)商會”。
徐憲平昨日在同一場合說，將統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和“基本公共服務(wù)均等化”，逐步解決農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶城鎮(zhèn)問題，力求實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
地方財(cái)權(quán)分配難題待解
單純依賴財(cái)政支出，無疑會令財(cái)力已捉襟見肘的地方相當(dāng)為難。全國人大代表、廣西柳州市委書記鄭俊康告訴新華社記者，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方扮演著主要角色，但是在財(cái)力配置上并不匹配。“很多地方只能靠‘土地財(cái)政’來勉強(qiáng)支撐，而且個別地方財(cái)政透支嚴(yán)重。”
隨之而來的問題是，最難解決的農(nóng)民市民化成本問題。
“農(nóng)民進(jìn)城的門檻還是太高了，要找工作，要消費(fèi)，要買房、租房，農(nóng)民要花很多錢，一般農(nóng)民進(jìn)不起城。”李佐軍說，越大的城市，農(nóng)民進(jìn)城的門檻越高，怎么降低農(nóng)民進(jìn)城成本，或是今后城鎮(zhèn)化改革的一個核心問題。
新華社援引有關(guān)研究部門的測算稱，僅公共服務(wù)，一個農(nóng)民工市民化就要花費(fèi)10萬元。
新華社旗下的《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》援引的數(shù)據(jù)來自財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后馮俏彬的研究。馮俏彬的結(jié)論是，將現(xiàn)有15863萬已在城市居住的農(nóng)民工市民化的總成本為18091.58億元，若要在2020年完成這一任務(wù)，各級政府每年為此新增的財(cái)政支出為2261.45億元。理論上講，在上述18091.58億元總成本中，中央政府應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)隨遷子女教育成本和社會保障成本，共計(jì)4152.83億元；地方政府主要承擔(dān)社會救助、保障性住房成本，共計(jì)13938.75億元，其中東部地區(qū)政府要承擔(dān)9115.94億元，中部地區(qū)政府要承擔(dān)2453.22億元，西部地區(qū)政府要承擔(dān)2327.77億元。
“支持以市民為核心的城鎮(zhèn)化是財(cái)政的重中之重。”全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康5日在全國“兩會”間隙向記者表示。
問題是，單純依賴財(cái)政支出，無疑會令財(cái)力已捉襟見肘的地方相當(dāng)為難。全國人大代表、廣西柳州市委書記鄭俊康告訴新華社記者，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方扮演著主要角色，但是在財(cái)力配置上并不匹配。“很多地方只能靠‘土地財(cái)政’來勉強(qiáng)支撐，而且個別地方財(cái)政透支嚴(yán)重。”
鄭俊康希望，國家一方面要優(yōu)化中央與地方之間財(cái)權(quán)、事權(quán)分配，另一方面要進(jìn)一步健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬性標(biāo)準(zhǔn)，制定完善更科學(xué)合理的評價(jià)機(jī)制，避免城鎮(zhèn)化演變成為追求政績、好大喜功的“形象工程”。
李佐軍表示，城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府并不缺錢，對于政府財(cái)政預(yù)算來說，這是個分蛋糕的問題，要在財(cái)政預(yù)算上重新合理分配。
周小川：城鎮(zhèn)化融資可考慮市政債
全國政協(xié)委員、中國人民銀行行長周小川說，“應(yīng)該講，城鎮(zhèn)化過程中，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施方面，可以借鑒國際上的金融工具，比如資產(chǎn)證券化、市政債等，當(dāng)然，銀行貸款也是一種渠道。”
厲以寧的看法也是，目前地方政府走“土地財(cái)政”這條路越來越難，地方政府借債將成為一個大問題。國家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)昨日也已表態(tài)：不會因?yàn)槌擎?zhèn)化而大規(guī)模放行城投債。
城投債以地方政府的信用作擔(dān)保，由各地投融資平臺發(fā)放，被視作地方政府的隱形債務(wù)，并不進(jìn)入地方政府的賬本。
信貸也無法指望。今年以來，各大銀行紛紛表達(dá)了對城鎮(zhèn)化建設(shè)的信貸支持決心，但不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，信貸并非城鎮(zhèn)化建設(shè)的最優(yōu)融資模式。
據(jù)新華社報(bào)道，3月6日，全國政協(xié)委員、中國人民銀行行長周小川說，“應(yīng)該講，城鎮(zhèn)化過程中，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施方面，可以借鑒國際上的金融工具，比如資產(chǎn)證券化、市政債等，當(dāng)然，銀行貸款也是一種渠道。”
路透社此前報(bào)道，中國政府?dāng)M對債券市場實(shí)施全面改革，創(chuàng)建功能健全的市政債市場，促進(jìn)企業(yè)債與高收益?zhèn)陌l(fā)行，并引導(dǎo)外資進(jìn)入，滿足城鎮(zhèn)化的資金需求。
與城投債不同，市政債一般由地方政府發(fā)放。若當(dāng)真放開，則將是中國財(cái)政改革所邁出的關(guān)鍵一步。
厲以寧昨日也提到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中籌集城市公共建設(shè)資金的問題。他的建議是，可借鑒澳大利亞和新西蘭的經(jīng)驗(yàn)，由金融機(jī)構(gòu)和地方財(cái)政共同出資，建立城市公共建設(shè)投資基金，并發(fā)行公共建設(shè)基金債券，按市場規(guī)則運(yùn)行。包括城市中的自來水、電力、公共交通、垃圾回收等方面都可以用這些資金運(yùn)行。
國家發(fā)改委在《報(bào)告》中最新提出的對策則是，“建立可持續(xù)的市政建設(shè)投融資機(jī)制。”
厲以寧：推進(jìn)城鎮(zhèn)化土地確權(quán)要先行
“根據(jù)以往調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，土地確權(quán)以后推進(jìn)城鎮(zhèn)化普遍都比較順利。”全國政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧昨日說。
另有學(xué)者認(rèn)為，除了外部支持，農(nóng)民自身也可解決資金來源。
“農(nóng)民最大的資金來源是他的土地，他們最大的資產(chǎn)是他們的土地及宅基地。”李佐軍建議，通過土地制度改革和城鄉(xiāng)二元福利制度改革，賦予農(nóng)民真正的所有權(quán)，以增加農(nóng)民的進(jìn)城資本。
“根據(jù)以往調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，土地確權(quán)以后推進(jìn)城鎮(zhèn)化普遍都比較順利。”厲以寧昨日說，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中土地確權(quán)要先行一步。
全國政協(xié)委員、中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，要對農(nóng)民土地進(jìn)行確權(quán)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)上做文章，讓農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)性收益，這樣才能真正有融入城市的本錢。
